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缺陷调查分析的关键问题与解决路径
作者:黄培东 来源: 时间:2017/10/25 9:53:34

缺陷调查分析,是召回活动的基本内容和召回管理的核心环节。缺陷调查分析的正确与否,直接关系整个召回活动的有效实施。本文分析了缺陷调查分析的主要特点,分析了存在的关键问题,有针对性地提出了解决方法。

调查分析是发现问题的重要手段,是解决问题的重要方式。从本质上讲,调查分析就是坚持实事求是,一切从实际出发,通过深入实践、细致调查、科学分析,进而揭示事物本质,寻找发展规律,得出经验结论。早在上世纪30年代,毛泽东主席在《反对本本主义》一文中就提出:没有调查就没有发言权。在缺陷产品召回的工作实践中,缺陷调查分析作为调查分析的一种形式,既是召回活动的基本内容,也是召回管理的核心环节,关系着召回实践的科学、规范与成效。当前,在我国召回制度蓬勃发展的新阶段,加强对缺陷调查分析的理论研究与工作实践,无疑应成为召回工作的一项重要任务。

1.缺陷调查分析的主要特点

缺陷调查分析(以下简称缺陷调查),是指由生产者或省级以上质检部门依照召回制度规定组织实施,通过采取检查、调查、检验检测等方式收集、了解产品质量信息,并综合分析和研判,最终确定产品缺陷和处置措施的活动。其融合了调查、分析、研判等多项内容,贯穿于召回工作的全过程。梳理和分析我国召回制度,可以归纳出缺陷调查主要有以下几个特征:

一是重要性。缺陷调查是召回活动的基本前提,具有牵一发动全身的关键作用。以国家质检总局《缺陷消费品召回管理办法》(以下简称《办法》)为例,《办法》第11条规定,生产者调查分析确认消费品存在缺陷的,应当立即采取措施,停止生产、销售、进口存在缺陷的消费品,按规定实施召回。《办法》第17条规定,省级以上质检部门调查认为消费品存在缺陷的,应当书面通知生产者实施召回。可以看到,一方面,缺陷调查直接关系产品缺陷的认定和召回措施的决定。一旦缺陷调查出现失误,必将导致缺陷判定出现差错,并由此及彼、由表及里产生连锁反应,使后续缺陷消除措施产生偏差,这样既增加企业的无谓成本损耗,也影响消费者合法权益的达成。另一方面,缺陷调查也间接影响着企业产品质量的提升。一旦缺陷调查有误,企业将无法准确判断产品存在的真正问题,无法提出确切有效的质量改进方案和措施。

二是法制性。我国召回制度明确了生产者和质量监管部门的缺陷调查义务和职责。《办法》第11条规定,生产者获知消费品可能存在缺陷的,应当立即组织调查分析。《办法》第14条规定,对生产者未按照省级质检部门通知开展调查分析的,或者生产者认为不存在缺陷,但其调查分析结果不能证明消费品不存在缺陷的,生产者所在地省级质检部门应当开展缺陷调查。质检总局认为消费品可能存在会造成严重后果的缺陷或者影响范围较大的,可以直接组织开展缺陷调查。因此,缺陷调查既是生产者履行召回的法定义务,也是质量监管部门实施召回管理的应尽职责。

三是专业性。与一般单纯的行政监督或检验检测不同,缺陷调查主要通过综合研判的方式进行,具有鲜明的行政+技术特征。比如,《办法》第15条规定,省级以上质检部门开展缺陷调查,可以进入生产者、经营者的生产经营场所进行现场检查,查阅、复制相关资料和记录,向相关单位和个人了解消费品可能存在缺陷的情况。此外,国家质检总局《缺陷消费品召回管理工作规范(试行)》第8条规定,对涉及有关产品安全性能需要通过检测得出结论的,应委托具有法定资质的检测机构进行产品检测;对取得的调查资料和实验检测结果,应组织专家进行分析评估。由此可见,缺陷调查实质上是融合了行政监管、检验检测、专家研判等多种手段的专项活动,需要多种不同专业技能提供辅助和支撑。

四是复杂性。缺陷调查是一项系统性强、复杂程度高的活动,其复杂性主要体现在两个方面:一是产品类别复杂多样。随着我国生产力水平的提升和科技创新能力的增强,产品种类日趋多样,产品构造趋向繁杂,客观上对缺陷调查的能力和水平提出了更高要求。二是缺陷判定复杂多样。缺陷是指产品存在危及人身财产安全的不合理危险。工作实践中为便于判定,通常将缺陷分为非标准符合性和标准符合性两种类型。对非标准符合性缺陷(即产品不符合保障人身财产安全的国家标准、行业标准的),需要通过行政调查和对标检验检测,进而综合予以判定。而对标准符合性缺陷(即产品虽符合保障人身财产安全的国家标准、行业标准仍存在缺陷的),由于缺乏标准支持,则需要在采取行政调查的同时,增加专家研判、专业鉴定等其他方式,以求综合研判。

2.当前存在的主要问题

缺陷调查的上述特点,决定了其需要多方资源和力量的支持。然而,从召回实践情况看,我国在缺陷调查领域还存在制度、能力、标准等方面的短板和不足。

一是制度规定不细。召回制度最早诞生于20世纪60年代的美国。历经数十年发展,目前美国等发达国家在缺陷调查方面,已逐步建立起完备的召回法制和程序规定。以机动车召回为例,美国明确规定了用户投诉、汽车生产商自检、部门立案调查等程序。同时,借助《安全召回手册》,规定了义务主体对汽车产品开展缺陷调查分析的具体流程和方式。与之相比,我国召回制度对缺陷调查仅作出原则性的规定,对生产者或质量监管部门开展缺陷调查的内容、程序、方式等,尚缺乏详细、完整、严密的制度规范和程序要求。

二是产品标准不全。产品标准是缺陷调查的重要内容和重要依据。然而,受我国部分产品标准缺失、老化等因素影响,召回实践中缺陷调查难度正不断加大。2017年全国人大关于检查《产品质量法》实施的情况报告即指出,当前我国产品标准主要存在三大问题:其一,标准缺失。一些涉及人身安全、健康的产品(如汽车安全气囊)缺乏国家标准,一些新产业、新产品标准(如共享单车)不能及时跟进;其二,标准老化。一些产品标准(如电动自行车)存在高龄现象,标龄高出发达国家一倍,有些指标已不适应现实需要;其三,标准冲突。不同部门制定的标准不一致甚至相互矛盾。上述产品标准的问题,使缺陷调查过程中通常依照标准即可判定的非标准符合性缺陷,转变为无法对标判定,必须依靠专家研判、专业鉴定等方式才能判定的标准符合性缺陷。

三是技术保障不强。缺陷调查的专业性和复杂性,客观上要求无论是生产者还是质量监管部门,都需要具备与缺陷调查相适应的专业能力。尤其是检验检测、专业鉴定等技术基础能力,显得至关重要。然而,一方面,对生产者或质量监管部门而言,受自身条件所限,不可能大规模投资建设实验室,无法利用自身资源对各类产品的所有安全性能进行检验检测;另一方面,对社会检验检测机构而言,客观存在着机构小、散、弱的现象,以及技术能力不强、检不了、检不准问题。提供公共服务的检验检测机构不足、专业技术能力弱的短板,已成为制约缺陷调查乃至召回管理的核心问题。

3.解决路径

召回制度是加强产品质量安全监管的手锏,缺陷调查是推动召回工作有效实施的奠基石。当前,在新的历史时期,加强对缺陷调查的理论研究和社会实践,加快推进制度、标准、技术力量的建设,对促进我国召回制度健康发展,具有深远的意义。

1)加强制度建设,规范缺陷调查程序。一要加强理论研究。充分借鉴发达国家召回管理的成功经验,结合中国国情,深入研究、分析和总结缺陷调查的性质、特征、内涵和外延,明晰缺陷调查的基本概念、重要意义和实现途径。二要完善制度规范。及时总结理论研究成果,有效指导实践应用。加快召回制度的修订与完善,在制度内容设计中,明确缺陷调查的内容、程序、方法和要求,细化操作步骤,为生产者实施召回、质量监管部门开展召回管理提供制度保障。

2)加强标准建设,健全产品标准体系。一要深化标准化工作改革。以标准化法修订为契机,发挥标准化统筹协调机制作用,着力汇聚政府职能部门资源优势,合力推进重要领域产品强制性标准的制修定。二要加强产品标准管理。针对产品标准缺失、老化、冲突等问题,全面梳理现有产品标准,着力采取精简整合、优化完善、培育发展、鼓励提升等多种方式,解决标准交叉重复矛盾、超范围制定等问题,拓展标准应用数量,提高标准供应效率,完善产品标准体系。

3)引入市场机制,提升技术保障能力。一要发挥市场资源配置作用。坚持质量社会共治理念,扎实推进大质量工作机制建设,充分利用社会第三方检验检测机构等市场资源,为缺陷召回和缺陷调查提供技术支持。二要发挥产品质量鉴定作用。作为市场化解决产品质量问题的重要方式,产品质量鉴定从工作对象、方式、特点等方面,都与缺陷调查有着许多共通之处。结合当前形势,加大改革力度,深化制度衔接,拓宽产品质量鉴定工作边界和应用范围,使产品质量鉴定从传统的处理产品质量争议扩展至解决产品质量问题,将有助于促进产品质量鉴定和缺陷产品召回两项制度的融合发展。三要加强检验检测机构建设。针对缺陷召回的公共属性,加大公共服务性质的检验检测机构建设,进一步放开检验检测服务市场,大力发展市场化经营的检验检测服务机构,支持企业建设产品实验室,提高产品质量检测能力,提高社会资源利用效率。

 

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